فوکویاما: ترامپ قدرت دولت را متحول کرد/ «دکترین قوه مجریه یکپارچه» نظام شایسته سالاری را نابود کرد

 گروه اندیشه: تنظیم، اصلاح و ویرایش: فروزان آصف نخعی: این متن که توسط هوش مصنوعی ترجمه شده، نوشته فرانسیس فوکویاما، در ۳۱ ژوئیه ۲۰۲۶ نشریه Persuasion است. فرانسیس فوکویاما، پژوهشگر ارشد اولیویه نوملینی در دانشگاه استنفورد است. جدیدترین کتاب او «لیبرالیسم و ناراضیان آن» نام دارد. او همچنین نویسنده ستون «صریحاً فوکویاما» در نشریه پرشوئیشن (Persuasion) است. نکته این مقاله آن است که اگر سیاستمداران ایرانی در شرایط کنونی این موقعیت تهاجمی دولت آمریکا را موقتی و تنها تا انتهای دولت ترامپ تحلیل  می کنند، نشان می دهد که ضروری است حتما این مقاله فوکویاما را مطالعه کنند. فرانسیس فوکویاما در این مقاله به بررسی تمرکز بی‌سابقه قدرت در نهاد ریاست‌جمهوری در دوره دوم دونالد ترامپ و پیامدهای ویرانگر آن برای آینده حکمرانی در آمریکا و تحول در نظریه دولت می‌پردازد. او نشان می‌دهد که ترامپ با تکیه بر دکترین «قوه مجریه یکپارچه» و برنامه‌ریزی‌های طرح «پروژه ۲۰۲۵»، از طریق صدور فرمان‌های اجرایی فراقانونی، دور زدن مصوبات کنگره، تصاحب اختیارات قانونی و حذف استقلال نهادهای تنظیم‌گر، موازنه قوای سنتی را برهم زده است.

فوکویاما با نقد انتصاب افراد فاقد صلاحیت در رأس سازمان‌های امنیتی، نظامی و بهداشتی، هشدار می‌دهد که جنگ دولت با تخصص، بدنه کارشناسی و شایسته‌سالاری فدرال را نابود کرده و کشور را به «سیستم غنایم» و پارتی‌بازیِ پرفساد قرن نوزدهم بازمی‌گرداند. از نظر او، فرسایش تفکیک قوا در درون قوه مجریه، اتخاذ تصمیمات حیاتی در بحران‌ها را مختل می‌کند. در نهایت، فوکویاما تأکید می‌کند که دولت بعدی با میراثی تصاحب‌شده از قدرت‌های بی‌حدومرز مواجه خواهد شد و بازگرداندن این اختیارات مهارگسیخته به چارچوب‌های قانونی گذشته، نیازمند اراده‌ای فوق‌العاده و برنامه‌ریزی فوری از همین امروز است. این مطلب در ادامه از نظرتان می گذرد:

****

هم‌زمان با نزدیک شدن به روزهای پایانی عصر ترامپ، باید با تغییراتی که دولت او در ساختار و سیستم حکمرانی آمریکا ایجاد کرده، مواجه شویم. مهم‌ترین این تغییرات، تمرکز بی‌سابقه و عظیم قدرت است؛ نه فقط در کل قوه مجریه، بلکه به‌طور مشخص در نهاد ریاست‌جمهوری. هر دولت بعدی، چه جمهوری‌خواه و چه دمکرات، این اختیارات و قدرت‌ها را به ارث خواهد برد و باید تصمیم بگیرد که در آینده چگونه می‌خواهد حدود و ثغور اختیارات قوه مجریه را تعریف کند.

قانون اساسی ایالات متحده قدرت رئیس‌جمهور را از طرق مختلفی محدود می‌کند. اصل اول می‌گوید که قوانین و بودجه‌ها توسط کنگره تصویب می‌شوند و اصل دوم مسئولیت اصلی رئیس‌جمهور را «اجرای وفادارانه قوانین» می‌داند. او می‌تواند اعضای کابینه خود را انتخاب کند، اما آنان باید به تأیید مجلس سنا برسند. رئیس‌جمهور در زمینه سیاست خارجی و امنیت ملی اختیارات بیشتری دارد، زیرا فرمانده کل نیروهای مسلح است. با این حال، حتی در این حوزه نیز حق اعلام جنگ و تصویب معاهدات به کنگره واگذار شده است.

دونالد ترامپ از طرق گوناگون کوشیده است اختیارات قوه مجریه را گسترش دهد. او از نخستین روز دولت دوم خود، سیلاب بی‌سابقه‌ای از فرمان‌های اجرایی صادر کرد که در عمل اختیارات قانون‌گذاری کنگره را غصب کرده‌اند. او در برخی موارد تحت اختیارات قانونی مبهمی عمل کرده که بعدها توسط دادگاه‌ها نامناسب تشخیص داده شدند. در موارد دیگر، او صرفاً دست به اقدامات غیرقانونی یا خلاف قانون اساسی زده است. از جمله نمونه‌های متعدد این اقدامات می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

• پایان دادن به حق شهروندی بر اساس اصل خاک (فرزندآوری در خاک آمریکا)؛
• امتناع از خرج کردن بودجه‌های مصوب کنگره؛
• تعطیلی کامل نهادهایی که توسط کنگره تأسیس شده بودند، مانند آژانس توسعه بین‌المللی ایالات متحده (USAID)؛
• تلاش برای اعمال قدرت فدرال بر نحوه برگزاری و مدیریت انتخابات؛
• استفاده از اختیارات اضطراری برای وضع تعرفه‌های تجاری به صورت خودسرانه و سلیقه‌ای؛
• اخراج کارکنان فدرالی که طبق قانون دارای امنیت شغلی و حمایت قانونی بودند؛
• آغاز یک جنگ بزرگ بدون کسب مجوز از کنگره.

دادگاه‌های بدوی بسیاری از این اقدامات را متوقف کرده‌اند و دیوان عالی نیز هم فرمان پایان شهروندی بر اساس اصل خاک و هم تعرفه‌های وضع‌شده در سال گذشته تحت «قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی» (IEEPA) را باطل کرده است.

با این حال، دیوان عالی هنوز درباره بسیاری از پرونده‌های دیگر رأی نداده است و در یک مورد به‌وضوح به نفع دولت حکم داد: پرونده ترامپ علیه اسلاوتر (Trump v. Slaughter) که ماه گذشته صادر شد و رأی قبلی دیوان عالی معروف به مجری وصیت‌نامه هامفری (Humphrey’s Executor) را باطل کرد. آن رویه قضایی که در سال ۱۹۳۵ شکل گرفته بود، حق کنگره را در اعمال محدودیت بر قدرت رئیس‌جمهور برای تغییر ترکیب هیئت‌مدیره آژانس‌های تنظیم‌گرِ چندعضوی و به‌ظاهر «مستقل» (مانند کمیسیون ارتباطات فدرال و کمیسیون تجارت فدرال) تأیید می‌کرد.

حکم پرونده اسلاوتر ممکن است فنی به نظر برسد و توجه عمومی کمی را به خود جلب کرده باشد. تنها نهاد فدرال چندعضوی که عموم مردم (و از آن مهم‌تر، بازارها) به آن اهمیت می‌دهند، هیئت‌مدیره بانک مرکزی (فدرال رزرو) است؛ جایی که ترامپ پیش از این سعی کرده بود یکی از اعضای آن، یعنی لیزا کوک را اخراج کند. دیوان عالی، فدرال رزرو را از بی‌اعتبار کردن عمومی رویه هامفری مستثنی کرد و با استدلالی تا حدی مغالطه‌آمیز مدعی شد که فدرال رزرو وضعیت تاریخی متفاوتی نسبت به سایر نهادها دارد و بنابراین هیئت‌مدیره آن می‌تواند از دخالت‌های سیاسی مصون بماند.

با این حال، حکم پرونده اسلاوتر پیامدهای عظیمی برای نحوه حکمرانی آمریکا در آینده دارد و تنها نخستین گام از یک تلاش طولانی‌مدت محافظه‌کاران برای بازسازی قوه مجریه فدرال است. رویه هامفری مدتها هدف اصلی محافظه‌کاران تحت دکترین «قوه مجریه یکپارچه» (Unitary Executive) بوده است. آنان با استناد به اصل‌گرایی در تفسیر قانون اساسی استدلال می‌کردند که قانون اساسی اختیارات اجرایی را منحصراً به رئیس‌جمهور داده است و او به‌عنوان مقامی که مشروعیت دمکراتیک دارد، نباید در کنترل خود بر قوه مجریه توسط کنگره محدود شود.

منطق مشخصی در این موضع وجود دارد؛ منطقی که نه تنها توسط محافظه‌کاران، بلکه توسط برخی ترقی‌خواهان نیز حمایت شده است. برجسته‌ترین فرد در جبهه دوم، پرزیدنت فرانکلین دی. روزولت بود که در دهه ۱۹۳۰ کوشید ویلیام هامفری را (که متهم به بلوکه‌کردن برنامه‌های قانون‌گذاری روزولت بود)، از سمت کمیساریای کمیسیون تجارت فدرال برکنار کند؛ برکناری‌ای که در آن زمان توسط دیوان عالیِ محافظه‌کار باطل شد.

علاوه بر این، می‌توان این استدلال را نیز افزود: هیچ‌کس در حق رئیس‌جمهور برای انتصاب وزرای کابینه و سایر مقامات ارشد (با تأیید سنا) یا برکناری یک‌جانبه آن‌ها تردیدی ندارد. حق رئیس‌جمهور برای انتصاب یا برکناری رؤسای نهادهایی که توسط یک فرد اداره می‌شوند (مانند مرکز کنترل و پیشگیری از بیماری‌ها یا ناسا) مورد مناقشه نیست. پس چرا باید با نهادهایی که هیئت‌مدیره چندعضوی دارند رفتاری متفاوت داشت؟

استدلالی که من علیه نظریه «قوه مجریه یکپارچه» مطرح می‌کنم، بر پایه هیچ تفسیر اصل‌گرایانه‌ای از قانون اساسی نیست؛ بلکه بر یک مشاهده کاملاً پراگماتیک و عملی استوار است. قوه مجریه امروز چنان بزرگ، گسترده و پرقدرت است که باید یک «تفکیک قوا در درون خود قوه مجریه» وجود داشته باشد، نه صرفاً تفکیک قوا میان قوه مجریه و دو قوه دیگر. استدلال اصلی به نفع چنین تفکیکی، حفظ «تخصص» و «کارشناسی» لازمی است که برای اداره یک دولت مدرن ضرورت دارد.

ما این مسئله را به روشن‌ترین شکل در مورد فدرال رزرو می‌بینیم که در حکم اسلاوتر به نحوی از کنترل سیاسی معاف شد. تجربیات دردناک ناشی از تورم به ایالات متحده و سایر کشورهای جهان آموخته است که بانک‌های مرکزی باید مستقل باشند. مشوق‌های سیاستمداران تقریباً همواره کوتاه‌مدت و در جهت منافع سیاسی شخص خودشان است. ساختار مستقل فدرال رزرو و هیئت‌مدیره چندعضوی آن، این نهاد را از سیاسی‌شدن محافظت می‌کند و توانایی آن را برای عمل بر اساس تشخیص متخصصان باسابقه (یعنی اقتصاددانان دارای مدرک دکترا و فعالان دارای تجربه عمیق در بازارهای مالی) ارتقا می‌دهد.

صرف‌نظر از غیرقانونی و خلاف قانون اساسی بودنِ بسیاری از اقدامات دولت ترامپ، مسئله «ناکارآمدی و بی‌کفایتی» آن نیز مطرح است. این بی‌کفایتی از همان آغاز دوره دوم آشکار شد؛ زمانی که ترامپ مجموعه‌ای از افراد فاقد هرگونه تخصص را برای اداره سازمان‌های تخصصی منصوب کرد: تولسی گابارد به‌عنوان مدیر اطلاعات ملی، پیت هگست مجری تلویزیونی به‌عنوان وزیر دفاع، رابرت اف. کندی جونیور (از مخالفان واکسن) به‌عنوان وزیر بهداشت و خدمات انسانی، و کاش پتل پادکستر به‌عنوان رئیس اف‌بی‌آی.

پیامدها کاملاً روشن است: با کنار گذاشتن کارشناسان منطقه‌ای در سراسر وزارت خارجه، وزارت دفاع و جامعه اطلاعاتی، برای مثال هیچ‌کس وجود نداشت که به رئیس‌جمهور هشدار دهد حمله هوایی گسترده به ایران می‌تواند به بسته شدن تنگه هرمز منجر شود. وزارت دادگستری نیز به همین ترتیب از نقش خود به‌عنوان مجری بی‌طرف قانون منحرف شده و به ابزاری برای انتقام‌جویی شخصی دونالد ترامپ تبدیل شده است. این وزارتخانه با بیرون راندن دادستان‌های باسابقه و حرفه‌ای، دریافت که پرونده‌هایش در دادگاه‌ها شکننده شده و لوایح اعلام جرم آن توسط هیئت‌های منصفه عالی در سراسر کشور رد می‌شود.

پشت نظریه «قوه مجریه یکپارچه»، مفهوم معیوبی از سازمان‌دهی سلسله‌مراتبی قرار دارد که به همان اندازه که نادرست است، شیوع فراوانی نیز دارد. «نظریه کارفرما-کارگزار» (Principal-Agent Theory) معمولاً توسط اقتصاددانان و دانشمندان علوم اجتماعی برای فهم کارکردهای نادرست سلسله‌مراتب‌ها به کار می‌رود. طبق این نظریه، تمام اختیارات نزد کارفرما (رئیس) است؛ از کارگزاران صرفاً انتظار می‌رود خواسته‌های کارفرما را اجرا کنند و مشکلات تنها زمانی رخ می‌دهند که کارگزاران جدول زمانی و اهداف خودشان را دنبال کنند.

همان‌طور که هربرت سایمون، برنده جایزه نوبل، سال‌ها پیش اشاره کرد، سازمان‌های دنیای واقعی این‌گونه کار نمی‌کنند. کارگزاران، از جمله کارکنان خط مقدم در پایین سلسله‌مراتب، اغلب تخصص و دانش بومی بیشتری نسبت به کارفرمایانی دارند که به آن‌ها دستور می‌دهند. در نتیجه، در بسیاری از سازمان‌ها، قدرت و authority در واقع از کارگزاران به سمت کارفرما جریان می‌یابد. این حقیقتی است که در ارتش‌های کارآمد به‌خوبی درک شده است؛ ارتش‌هایی که به افسران junior خود اختیارات قابل‌توجهی می‌دهند و به فرماندهان ارشد توصیه می‌کنند که وارد مدیریت جزئیات (Micro-management) نشوند.

این امر در مورد دولت ایالات متحده نیز صادق است. دانشِ نحوه مواجهه با سانحه هوایی، شیوع ناگهانی یک بیماری، یا حتی یک بحران مالی، نزد سیاستمداری که با رأی مردم در رأس سلسله‌مراتب قرار گرفته نیست، بلکه نزد کارشناسانی است که آموزش و تجربه لازم برای اقدام را دارند. یک دولتِ خوش‌ساختار باید مکانیسم‌هایی برای محافظت از این تخصص داشته باشد.

کمیسیون‌های چندعضوی ابزاری بسیار ناقص برای این کار هستند، اما حداقل کار را برای یک رئیس‌جمهور بی‌کفایت دشوارتر می‌کنند تا نتواند اقدامات تخریبی خود را به‌راحتی پیش ببرد. حفاظت‌های مهم دیگری نیز برای تخصص وجود دارد؛ مانند الزامات برکناری «فقط در صورت وجود علت قانونی» (for cause) که مقامات را از اخراج‌های خودسرانه مصون می‌دارد. چنین محدودیت‌هایی هدفی واضح برای دولت ترامپ بوده‌اند.

یکی دیگر از ابزارهای حیاتی برای حفاظت از تخصص، تأیید رأی سنا است: در بیشتر دولت‌ها، سنا مقامات به‌وضوح فاقد صلاحیت را برای سمت‌های ارشد تأیید نمی‌کند. یکی از بزرگ‌ترین شکست‌های کنگره فعلی، عدم تمایل آن به اعمال این قدرت در پرونده‌های برجسته متعدد بوده است.

جنگ دولت ترامپ با تخصص تازه آغاز شده است. کنترل سیاسی بیشتر بر مقامات ارشد در کمیسیون‌های چندعضوی، تأثیر روزمره محدودی بر اکثر شهروندان خواهد داشت. اما باورمندان به «قوه مجریه یکپارچه» می‌خواهند این کنترل را به کل دولت فدرال تعمیم دهند؛ به طوری که هر کارمند دولت، تا رئیس پست محلی شما، در معرض برکناری توسط یک رئیس سیاسی قرار گیرد.

این ادعای قدرت اجرایی در پایان دولت نخست ترامپ با صدور یک فرمان اجرایی امتحان شد که رده شغلی جدیدی به نام «Schedule F» ایجاد می‌کرد تا کل بدنه خدمات کشوری به آن منتقل شده و سپس به دلخواه اخراج یا جایگزین شوند. رده «Schedule F» توسط دولت بایدن لغو شد، اما در دوره دوم ترامپ تحت عنوان «Schedule P/C» دوباره ظهور کرده است.

این یک نوآوری ساده یا خلق‌الساعه از سوی دونالد ترامپ نیست. نویسندگان «پروژه ۲۰۲۵» در بنیاد هریتیج، چهار سال دوری از قدرت را صرف طراحی سایتی کردند که به آن‌ها اجازه می‌دهد کل بوروکراسی فدرال را به‌طور رادیکال بازسازی کنند و موازنه قوا و نظارت‌هایی را که کنگره طی سال‌ها برای محدود کردن قدرت رئیس‌جمهور تعبیه کرده بود، از بین ببرند. باطل کردن رویه هامفری تنها بخش اول این طرح است؛ جنگ دولت علیه «دولت پنهان» (Deep State) همچنین به دنبال ابطال «قانون پندلتون ۱۸۸۳» است که برای اولین بار یک نظام خدمات کشوری بر پایه شایسته‌سالاری ایجاد کرد. این اقدام ایالات متحده را به «سیستم غنایم» (Spoils system) یا پارتی‌بازیِ قرن نوزدهم باز می‌گرداند؛ سیستمی که در آن نه تنها سیاست‌گذاران ارشد، بلکه تمامی مقامات دولتی در ازای وفاداری سیاسی توسط یک سیاستمدار به کار گمارده می‌شدند.

سیستم غنایم به فساد در تمامی سطوح حکمرانی، از رسوایی «کردیت موبیلیر» تا «تمنی هال» معروف بود. امروز ما شاهد فساد گسترده در سطوح عالی حکومت، از خود دونالد ترامپ گرفته تا دوستان و خانواده‌اش هستیم. اما حذف یک بدنه تخصصی خدمات کشوری، عرصه‌های عظیم جدیدی را برای رفتار فاسد در هر شهر و شهرستان ایالات متحده باز خواهد کرد. پروژه ۲۰۲۵ بدون هیچ ابراز پشیمانی از این موضوع دفاع می‌کند و مدعی است که سیستم غنایم به‌ناحق مورد انتقاد قرار گرفته است.

رئیس‌جمهور بعدی — که بالاخره وجود خواهد داشت — باید با این پرسش مواجه شود که چه میزان از اختیارات ادعاشده توسط دونالد ترامپ را می‌خواهد حفظ کند. این پرسشی پیچیده است، زیرا وضع موجودِ پیشین نیز بسیار پرمسئله بود. همان‌طور که در مقالات قبلی بحث کرده‌ام، دولت واقعاً در توانایی خود برای اقدام دچار دست‌انداز و محدودیت‌های بیش از حد شده بود. رئیس‌جمهور جدید با موانع زیادی برای اجرای اهداف مدنظر خود مواجه خواهد شد و به‌شدت وسوسه خواهد شد از همان قدرت اجرایی ادعاشده توسط دونالد ترامپ استفاده کند. رئیس‌جمهور بعدی باید نه تنها با سیاست‌های جدید، بلکه با برنامه‌های روشن برای نحوه استفاده از مکانیسم‌های حکمرانی برای به سرانجام رساندن آن‌ها وارد دفتر کار خود شود.

زمان فکر کردن به این پرسش‌ها همین الان است: ما نمی‌توانیم این کار را تا ۲۰ ژانویه ۲۰۲۹، یعنی زمانی که رئیس‌جمهور جدید با فشارهای سیاسی فوری برای اقدام مواجه می‌شود، به تأخیر بیندازیم. جمهوری‌خواهان چهار سال دوری خود از قدرت را صرف دستیابی به استراتژی‌های هوشمندانه برای تحمیل اراده خود کردند که در دوره دوم در حال اجرای آن‌ها هستند. کسانی که از یک دولت پساترامپ حمایت می‌کنند نیز باید همین کار را انجام دهند. امیدوارم بتوانم در مقالات بعدی برخی از روش‌های ساختاردهی به این اختیارات را تشریح کنم.

۲۱۶۲۱۶ 

​